Pierre Moscovici – Projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

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Pierre Moscovici, Ministre de l’Economie et des Finances, est intervenu à l’Assemblée nationale ce lundi 08 octobre 2012 au sujet du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Retrouvez ci-dessous le texte de son intervention (seul le prononcé fait foi) :

Monsieur le Président,

Monsieur le Rapporteur,

Mesdames et Messieurs les Députés,

Le projet de loi organique (PLO) relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques tire les conséquences des règles du Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance (TSCG) en termes de gouvernance des finances publiques et les incorpore dans le droit français. Nous nous dotons, avec ce texte, d’une « boîte à outil » commune et utile pour le pilotage des finances publiques partagée par l’Etat, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Vos travaux l’ont utilement enrichi – j’y reviendrai dans quelques instants.

Mais il faut, d’abord, écarter certaines idées reçues ou préconçues, dire ce qu’est ce texte et ce qu’il n’est pas, pour comprendre ce qu’il apporte et pourquoi il représente un progrès. Ce projet de loi n’introduit aucune obligation nouvelle de fond en matière d’équilibre budgétaire – et en particulier, il n’énonce pas de règle d’or en tant que tel. Les innovations qu’il propose sont d’ordre procédural. Elles permettront de réformer les outils de programmation et de gouvernance des finances publiques autour de trois grands chapitres : la rénovation des règles d’élaboration de nos lois financières, la création d’un Haut conseil des finances publiques, et l’introduction d’un mécanisme de correction.

Le projet de loi organique qui est soumis à votre examen et à votre approbation ne se conçoit par ailleurs pas seul :

  • Au niveau national, il fait partie d’un ensemble de lois financières actuellement en discussion au sein de cette Assemblée. Je pense en particulier au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, qui anticipe la réforme organique en fixant, sur l’ensemble de la législature, la trajectoire de redressement de nos comptes dans la justice par un partage équilibré de l’effort entre maîtrise de la dépense des administrations publiques et effort en recettes, dans le cadre d’une réforme fiscale qui préserve notre potentiel de croissance.

  • Surtout, le texte doit être examiné au regard d’un « paquet » européen qui inclut, aussi, le pacte pour la croissance et l’emploi. Au Conseil Européen des 28 et 29 juin dernier, le Président de la République a obtenu de nos partenaires qu’ils déplacent le centre de gravité de la construction communautaire, en rendant toute leur place aux initiatives en faveur de la croissance, de l’emploi et de la stabilité financière, avec une taxe sur les transactions financières : les règles budgétaires sont importantes, mais l’Europe ne doit pas s’y résumer. C’est sur ce paquet global que doit porter votre appréciation.

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*        *

Avant d’entrer dans le détail du PLO, je voudrais commencer en vous disant, ou plutôt en vous redisant, ceci : le Gouvernement a fait le choix du sérieux budgétaire.

C’est le choix du Président de la République et du Premier ministre. Nous sommes responsables et garants avec Jérôme Cahuzac de ce choix et nous sommes comptables de sa mise en œuvre devant cette Assemblée, et devant le Sénat. Mais en dernière analyse, c’est auprès de nos concitoyens que notre responsabilité est engagée : c’est eux qui ont choisi cette voie, celle du redressement dans la justice, c’est pour eux que nous déployons notre programme économique, et c’est à eux que nous devons rendre compte de nos résultats.

J’ai entendu les interrogations de certains, ici, à propos de l’impact du TSCG, dont la loi organique est la traduction concrète, sur notre souveraineté. J’ai eu l’occasion d’y répondre de manière détaillée, avec le Ministre délégué au budget, en audition, devant la commission spéciale établie par cette Assemblée. Mais soyons clairs sur un point : la France s’est engagée dans la maîtrise de ses finances publiques. Certains veulent croire que les traités nous l’imposent. Non : c’est un impératif pour la France, ce sont les engagements présidentiels pris devant les Français, et nous les assumons.

Nous les assumons, parce que la dette est l’ennemie de l’économie et des services publics, l’ennemie de la souveraineté du pays. Elle est l’ennemie de l’économie et des services publics, parce qu’elle nous empêche de dégager des marges de manœuvre pour financer les politiques publiques et de combattre les inégalités. Mais elle est aussi l’ennemie de la souveraineté du pays, parce qu’un pays dont les finances dérapent se place de facto dans la main des marchés. Nous avons, autour de nous, des pays dont les finances publiques se sont fortement dégradées, par laisser-faire ou par impuissance. Ils en ont payé le prix, en subissant des hausses de taux d’intérêt qui mettent leurs économies et les Etats à genoux, ils le payent encore. Laissez-moi vous dire ceci : aucun pays n’est moins souverain qu’un pays que son niveau d’endettement expose à l’emprise des marchés.

Ne nous trompons pas de combat. Ni l’Europe, ni le TSCG ne sont la source de nos maux. C’est la dette que nous devons combattre, précisément pour mettre en œuvre notre programme, et précisément pour préserver notre souveraineté. C’est pour cela que nous avons fait le choix du sérieux budgétaire, et c’est ce choix politique que les Français ont appuyé. Au final, l’engagement auquel la France souscrit, à travers la ratification du Traité, est le pendant européen d’une orientation qu’elle a entendu se donner à elle-même.

Dès lors que nous visons l’équilibre des comptes en fin de mandat, à l’horizon 2017, d’où pouvaient venir les inquiétudes ? Je l’ai dit de manière très claire en audition : le Traité ne fait pas de l’équilibre budgétaire un absolu. Il prend en compte les circonstances économiques qui contraignent les Etats, et n’impose aucune correction automatique de la trajectoire de nos comptes. Il permet un pilotage des comptes publics qui évitent les écueils d’un éventuel surajustement en période de croissance faible. Et surtout, le Traité ne dit rien de la voie à emprunter pour tendre vers l’équilibre. J’insiste : le Gouvernement a fait sien l’objectif d’équilibre budgétaire en fin de mandat, mais nous atteindrons cette cible en réinjectant justice et équité dans notre système fiscal. Car si nous nous engageons sur la voie du redressement, nous exigeons aussi d’être jugés sur les résultats, et non sur les moyens. Assainir les comptes dans la justice, c’est solliciter ceux qui peuvent, et soulager ceux qui peinent. Voilà la voie que nous avons choisie, et qui donne son sens à la trajectoire des finances publiques que nous suivons.

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J’en viens à présent au projet de loi organique lui-même, que vos travaux ont utilement complété et enrichi. Je saisis d’ailleurs cette occasion pour vous remercier des échanges qu’avec Jérôme Cahuzac, nous avons eus avec vous sur ce texte – remerciements que j’adresse à l’ensemble de la commission spéciale, et en particulier à son rapporteur et à son président. Ces échanges ont été, je crois, bénéfiques pour nous tous. Ce travail en commun d’écoute et de dialogue nous permet d’améliorer la qualité de nos dispositions organiques, et les éclairages, précisions et inflexions que cette Assemblée apporte au texte en affinent utilement le contenu.

Je l’ai dit, le PLO nous permet de nous doter d’une « boîte à outil » pour le pilotage des finances publiques, partagée – c’est essentiel – par l’ensemble des administrations publiques : Etat, collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale. Il s’organise autour de trois grands chapitres : une révision de la structure des lois financières, la création d’un Haut conseil des finances publiques, et l’introduction d’un mécanisme de correction.

Je veux souligner de nouveau que vous ne trouverez dans ce projet de loi que des règles de procédure, pour la simple et bonne raison qu’une loi organique ne peut établir de règles de fond. C’est d’ailleurs ce qui fait la spécificité de notre approche : là où la majorité présidentielle précédente voulait inscrire une « règle d’or » dans la Constitution, ce qui aurait soumis l’ensemble des lois financières à un contrôle mécanique et rigide de cette règle et aurait réduit de facto le Parlement au rôle de simple « expert-comptable » de la République, le Gouvernement de Jean-Marc Ayrault a souhaité au contraire soumettre à la représentation nationale un dispositif qui n’énonce pas de « règle d’or », mais qui préserve les prérogatives et vivifie les débats du Parlement.

Ces règles de procédure, donc, quelles sont-elles ?

  • La première chose que l’on trouve dans le PLO, ce sont des règles pour l’élaboration de nos lois financières – lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale.

Le projet de loi organique institue en effet un pilotage structurel des finances publiques, c’est-à-dire que nos objectifs seront désormais exprimés en termes de solde structurel, ou en d’autres mots, corrigé des aléas de la conjoncture. Les lois financières suivront désormais une structure différente, qui intègrera la question du respect d’un « objectif de moyen terme » pour les finances publiques, défini dans les lois de programmation des finances publiques. Cet objectif prendra la forme d’une cible de solde structurel pour les comptes de l’ensemble des administrations publiques.

Pour faire très schématique, les lois de programmation décriront la trajectoire de retour à l’objectif de moyen terme des finances publiques, à l’instar de la trajectoire de la loi de programmation des finances publiques en cours d’examen au Parlement. Ces lois de programmation seront établies sur trois ans au moins. . Le Gouvernement a proposé que chaque loi de finances intègre un tableau de bord qui permette au Parlement de vérifier le respect de cette trajectoire pour l’année à venir. L’idée étant, bien sûr, de soumettre à l’examen du Parlement une information à la fois plus lisible, et fortement enrichie.

Vos travaux ont permis de préciser ou de renforcer la cohérence des dispositions que nous avions proposées dans ce chapitre :

  • Le texte issu des travaux de votre commission spéciale intègre, en sus de la trajectoire de solde structurel, la trajectoire d’effort structurel dans le corps même des lois de programmation des finances publiques plutôt qu’en annexe. Si le traité requiert d’exprimer la trajectoire en termes de « solde structurel », le concept d’ « effort structurel », calculé, pour faire bref, comme la somme des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires et de l’« effort en dépense »,  reflète plus fidèlement encore que le « solde structurel » la partie des finances publiques directement pilotable par le législateur, ou ce qu’on appelle dans le « jargon » des finances publiques, la « composante discrétionnaire » des finances publiques. Nous sommes donc favorables à cet ajout, qui renforcera la transparence et la lisibilité de la trajectoire.

  • Le texte issu des travaux de votre commission spéciale propose aussi d’expliciter que les lois de programmation des finances publiques doivent se conformer à un principe de sincérité. Il va sans dire que c’est un principe que le Gouvernement fait sien, de manière générale, dans l’élaboration des lois financières.

L’intégration, dans les lois de règlement, d’un tableau de synthèse toutes administrations publiques confondues, analogue à celui prévu pour les lois de finances et les lois de finances rectificatives, pourrait accroître l’intérêt de nos débats sur les lois de règlement. Il est entendu que les données disponibles dans le calendrier de dépôt de ces lois ne pourront être techniquement parfaites mais il est certainement utile qu’il y ait ce point d’étape dans vos travaux avant l’été sur l’exécution  des prévisions « toutes administrations publiques » de l’année écoulée.

  • Un mot, enfin, concernant la possibilité d’inscrire dans les lois de programmation des finances publiques des règles d’encadrement des finances locales, qui a été présente dans vos débats. L’article 4 du projet de loi organique prévoit de telles règles d’encadrement pour les différentes catégories d’administrations publiques. Je veux vous assurer que cet article ne soulève aucun problème de constitutionnalité, y compris au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales, ainsi que l’a expressément jugé dans sa décision du 9 août 2012 le Conseil constitutionnel. Le Conseil d’Etat a confirmé cette analyse lors de son examen du projet du Gouvernement. En outre, ces dispositions sont un élément important de l’approche « toutes administrations publiques » organisée par le traité, et sont nécessaires pour un pilotage effectif de notre trajectoire de finances publiques.

  • La création d’un Haut conseil des finances publiques est la deuxième innovation qu’introduit le Projet de Loi Organique.

Le Haut Conseil aura deux responsabilités : vérifier la fiabilité des prévisions macro-économiques – ce qui contribuera à éclairer pleinement le Parlement – et se prononcer sur le respect de la trajectoire des finances publiques à moyen terme.

Le Gouvernement proposait que ce Haut conseil soit composé de quatre magistrats de la Cour des Comptes et de quatre membres désignés par les Présidents des assemblées et les présidents des commissions des finances. Ce Haut conseil serait par ailleurs présidé par le Premier Président de la Cour des Comptes.

La commission spéciale a longuement débattu de la composition du Haut conseil. Vous connaissez le principe qui a guidé l’approche du gouvernement sur ce point: le Haut conseil doit être indépendant. Pour le reste, notre position est une position de sagesse, qui laisse place aux suggestions de la représentation nationale.

A ce titre, nous accueillons favorablement la possibilité, pour le Président du Haut conseil, d’être entendu à tout moment à la demande des commissions parlementaires. Elle va dans le sens de la transparence et de l’amélioration de la qualité de l’information du Parlement que nous défendons, au travers de ce projet de loi organique.

  • Enfin, le PLO organise un mécanisme dit « de correction »

A l’occasion de la préparation du traditionnel débat d’orientation sur les finances publiques (DOFP), le Haut Conseil peut alerter publiquement le Gouvernement et le Parlement, s’il s’avère que les écarts entre la trajectoire des finances publiques visée et leur trajectoire effective se creusent, afin que le débat s’engage sur la manière de remédier à ces écarts, en tenant compte le cas échéant de circonstances exceptionnelles. Ce calendrier vise évidemment à permettre au Parlement de bénéficier de l’éclairage du Haut conseil avant que n’intervienne le DOFP.

Le Gouvernement doit tenir compte de cet avis dans les lois financières suivantes et s’expliquer devant le Parlement, mais les règles européennes ne disent pas que la correction doit automatiquement et mécaniquement s’ensuivre. Ou, pour être plus précis : le caractère automatique du mécanisme de correction prévu par le Traité, et repris dans le PLO, réside uniquement dans son déclenchement. Mais seul le législateur financier – c’est-à-dire cette Assemblée, et le Sénat – pourra, sur proposition du Gouvernement, définir les voies et les moyens d’effectuer cette correction. Les prérogatives du Parlement sur ce sujet ne sont donc pas altérées. C’est notamment pour cette raison que le Conseil constitutionnel a jugé, le 9 août dernier, que la mise en œuvre du Traité « ne porte aucune atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale ».

J’ai conscience de la complexité législative induite par l’intégration des mécanismes européens aux temps parlementaires nationaux, conscience, aussi, de l’attachement de la représentation nationale à sa maîtrise de l’exercice budgétaire. Je suis attentif à ces attentes, et je souhaite que nous puissions travailler ensemble à une meilleure lisibilité des échéances financières. C’est dans cette optique que le traité lui-même se réfère (en son article 13) à une conférence interparlementaire. Il me semble toutefois qu’il s’agit là, en définitive, d’un enrichissement du rôle du Parlement, qui contrôlera mieux l’application des règles européennes, et donc d’un progrès démocratique.

Je note également que votre commission spéciale a tenu à affirmer le droit du Parlement de s’exprimer sur la gouvernance économique et budgétaire européenne, au-delà même des outils dont elle dispose déjà dans la Constitution, en prévoyant la possibilité d’organiser des débats parlementaires sur les documents produits par le Gouvernement et les institutions européennes au titre de la coordination des politiques économiques et budgétaires. C’est une aspiration à laquelle souscrit le Gouvernement, au-delà des dispositions présentées par ce projet de loi organique.

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Pour conclure, le projet de loi organique propose un cadre qui allie souplesse – le pilotage structurel nous permettra à l’avenir de laisser jouer les stabilisateurs automatiques – et robustesse – avec un mécanisme de correction et un Haut Conseil qui offrent des gages de crédibilité.

Un mot, enfin, pour élargir la focale et porter le regard au-delà de nos frontières. Nos partenaires européens vont, eux aussi, mettre en œuvre le TSCG. Cela va nous permettre de partager des points de repères et des outils de travail avec eux, en réparant par là l’une des défaillances de la gouvernance européenne que la crise financière a mise en lumière. L’intégration du Traité dans le corps législatif national des Etats Membres va donc contribuer à rétablir la confiance ; or confiance et lisibilité sont des ingrédients indispensables au retour de la croissance en Europe. La ratification du Traité par nos partenaires va donc directement contribuer à ce rééquilibrage de la construction européenne en faveur de la croissance souhaité par le Président de la République, et qui reste un axe de travail fondamental du Gouvernement de Jean-Marc Ayrault.

Le Président de la République, François Hollande, avait défini pendant la campagne un agenda européen fondé sur 3 principes : le sérieux budgétaire, l’ajout d’une dimension de croissance à la construction européenne, l’absence de règle d’or dans la Constitution. Les termes de ce contrat proposé aux Français – et validé par eux à travers l’élection présidentielle et l’élection législative – ont été respectés. Le Projet de loi organique, enrichi par vos travaux, ne remet pas en cause la souveraineté nationale, il préserve le rôle du Parlement, il nous donne et vous donne des outils plus performants pour mettre en œuvre l’engagement de retour à l’équilibre des finances publiques contenu dans notre Constitution à son article 34. J’espère dès lors qu’il pourra faire l’objet d’une approbation très large de cette Assemblée.