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Discours à la Toulouse School of Economics

Catégorie : Actualité,Europe / International | Par pierre.moscovici | 15/02/2016 à 20:18
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Je vous invite à lire ci-dessous le discours que j’ai pronconcé ce jour à la Toulouse School of Economics, sur le thème du futur de notre politique économique européenne.

 

Toulouse School of Economics (TSE)

Key issues in the future of European economic policy

15 février 2016 – Toulouse

Bonjour à tous et merci de cette invitation, que j’ai acceptée avec plaisir. Je m’adresserai à vous cet après-midi pour ce que vous êtes, c’est-à-dire de futurs responsables : les fragilités économiques que nous ne traitons pas aujourd’hui, c’est vous qui aurez à les corriger demain.

Une question intéresse – ou préoccupe – les cercles d’économistes en ce moment : comment doper l’efficacité de notre politique économique ? Je présentais récemment les prévisions de la Commission: la croissance devrait atteindre 1,7% en 2016 et 1,9% en 2017 en zone euro. Le taux de chômage devrait, lui, descendre à 10,5% cette année et à 10,2% l’an prochain. Ce ne sont plus des chiffres de crise, mais de reprise. Pourtant le taux de chômage des jeunes reste proche de 20%, et la croissance tarde à prendre un plus grand essor. Certains se tournent donc vers les gouvernements, vers la Commission, pour savoir si nous nous posons les bonnes questions, c’est-à-dire si nous avons correctement identifié les défis.

J’ai trois points en ligne de mire:

  • D’abord je pense qu’il faut créer un peu d’ébullition intellectuelle sur les réformes structurelles– c’est la question des politiques publiques.
  • Ensuite, il faut s’interroger sur les effets agrégés de nos choix au sein de la zone euro – c’est la question de la coordination, et de l’efficacité de nos instruments pour l’assurer.
  • Enfin, je crois nécessaire d’examiner notre mode de prise de décision – c’est la question de l’organisation.

Certaines de ces questions sont dans le débat public, d’autres moins: c’est déjà, en soi, un choix. C’est même un choix politique. Mais l’économie n’échappe malheureusement pas à cette loi universelle, qui veut que les problèmes ont peu tendance à disparaître d’eux-mêmes. D’où l’utilité d’identifier ceux d’aujourd’hui et d’anticiper ceux de demain.

Cela m’amènera à vous parler cet après-midi de convergence économique, et d’intérêt général de la zone euro. Deux notions assez peu en vogue, mais néanmoins cruciales pour renouer plus vigoureusement avec la croissance et l’emploi.

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  1. La première question qui me paraît intéressante, c’est donc celle des conditions de la reconvergence en zone euro.

J’ai donné à l’instant quelques chiffres, encourageants, sur l’évolution du bilan de santé global de la zone euro; ils ne doivent pas occulter la nécessité de reconverger. Aujourd’hui il y a des mouvements centrifuges à la fois au cœur de la zone euro – Allemagne, France, Italie, Pays-Bas, qui représentent près des 3/4 de son PIB – et entre ce cœur et le reste de la zone euro.

Il serait fastidieux de dresser un tableau global ici, mais quelques éléments illustratifs:

  • Les dépenses de R&D: elles ont augmenté de 0.3 points de PIB en Italie et en Allemagne entre 2000 et 2010, mais ont stagné en France sur la période;
  • Le taux de chômage: il a diminué en Allemagne ou en Irlande depuis la fin de la crise, mais progressé en France, aux Pays-Bas ou au Portugal, et a explosé en Espagne et en Grèce;
  • Le PIB par habitant: il a baissé entre 2007 et mi-2014 au Portugal, en Irlande, en Italie, en Grèce, en Espagne, passant de 25000€ à 23500€; mais il est passé de 30000€ à 33000€ en Autriche, Allemagne, France, aux Pays-Bas, en Finlande ou en Belgique.
  • Les dettes publiques ont également connu de fortes variations. Si elles se sont alourdies en moyenne de 30 points de PIB dans la zone euro pendant la crise, cela n’empêche pas l’Allemagne de faire aujourd’hui baisser son niveau de dette.

Même des indicateurs qui indiquent à première vue une convergence dans la zone euro peuvent être trompeurs: prenons son excédent courant. Celui-ci résulte d’excédents très élevés de certains pays en son cœur, et de la fin des déficits pour à peu près l’ensemble des pays de la zone euro, à commencer ceux de la périphérie. A priori plutôt une bonne nouvelle.

Dans le détail néanmoins, ce rééquilibrage peut être un trompe-l’œil. Le surplus courant en hausse en 2015 reflète entre autres une demande interne atone, dans un contexte de dévaluation interne générale, avec un coût réel unitaire de main d’œuvre qui va continuer de se contracter y compris dans les Etats où ce n’est pas nécessaire. Que la zone euro dispose de l’un des plus larges surplus courant à un moment où l’économie mondiale fléchit signifie concrètement que l’épargne européenne abondante n’est pas investie dans les économies des membres de l’UEM. Ceci doit nous alerter pour le futur, en particulier alors que nous cherchons à réduire notre déficit d’investissement. Ce surplus exerce aussi une pression désinflationniste sur la zone euro dans son ensemble, précisément dans un contexte d’inflation basse, de dette élevée et de larges déséquilibres de compétitivité au sein de la zone euro.

Cette configuration va donc justement rendre encore plus difficile le processus d’ajustement, de désendettement et de convergence dans les économies de la zone euro. Elle interroge aussi l’efficacité des mécanismes de coordination économique au sein de la zone euro – j’y reviendrai. Il est donc important que le débat ne fasse pas l’impasse sur ces hétérogénéités macro-économiques internes.

Pour l’heure, cet état de fait, peu présent dans le débat public, appelle à une politique de compétitivité en zone euro qui dépasse le jeu non coopératif de la dévaluation interne.

C’est là qu’entrent en jeu ce que j’appelle les réformes structurelles de deuxième génération. « Réforme structurelle », ce n’est pas un terme très populaire en France, où cela évoque dans une partie de l’électorat une forme de régression. Elles renvoient à un effort de consolidation budgétaire parfois brutal et de restauration de la compétitivité prix par des politiques agressives de « dévaluation internes », pour des résultats incertains au-delà du court terme et avec des coûts collatéraux sociaux et politiques importants. Malheureusement c’est aussi un terme qu’on associe beaucoup à la Commission. Bref, pour un Commissaire européen issue de la famille sociale-démocrate, ce n’est pas un combat qui peut paraître très porteur!

Pourtant les réformes structurelles peuvent ouvrir de nouvelles opportunités, si elles sont conçues comme des boites à outil pour encourager la re-convergence vers le haut. Pour cela, elles doivent être à la fois soutenables, et équilibrées. Soutenables, au sens où il faut lors de leur conception s’intéresser à leur véritable efficacité économique, à leurs effets sociaux voire environnementaux; cela implique de les évaluer systématiquement. Equilibrées, au sens où l’objectif doit être de retrouver une cohésion économique et sociale dans la zone euro, et où les inégalités et la convergence doivent être au cœur des préoccupations.

Pour moi les réformes structurelles de deuxième génération doivent donc être concentrées sur cinq priorités. Je les évoque rapidement, on y reviendra si vous le souhaitez lors de nos échanges:

  • La qualité de la dépense publique, tout d’abord, par la promotion systématique du triptyque « expérimentation, évaluation, simplification ». Parce que dans un contexte de contrainte budgétaire, chaque euro dépensé doit être un euro utile.
  • La lutte contre les rentes, ensuite, avec une inversion systématique de la charge de la preuve : quelle est l’utilité publique de telle ou telle rente? Cette politique libère du pouvoir d’achat mais peut rendre vulnérables certains groupes de salariés.
  • D’où l’importance du troisième point: la sécurité des parcours professionnels. Concrètement, cela implique de pousser pour un modèle de protection des individus et non des emplois, en remettant aussi en cause la doctrine implicite de la dévaluation interne comme objectif final des réformes du marché du travail.
  • La priorité au capital humain à tous les âges et pour tous, ensuite. C’est crucial pour amener le continent européen au sommet de la hiérarchie mondiale des qualifications mais aussi pour réduire la dispersion des niveaux de qualification. En termes pratiques cela veut dire que les systèmes éducatifs initiaux, y compris la petite enfance, l’enseignement supérieur et la recherche, la formation continue, l’innovation et la R&D doivent être la priorité absolue d’une politique économique européenne.
  • Dernière « réforme structurelle 2.0″: une fiscalité équitable pour lutter contre les inégalités. Parce qu’il faut rendre le contrôle aux Etats-membres sur leurs recettes.

C’est bien sûr trop brièvement esquissé, mais ce sont des éléments que Commissaire européen, je veux mettre dans le débat public.

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  1. The second question « key issue » in the future of European economic policy I would like to discuss here is the general interest of the euro area.

I would submit to you that today, the definition and expression of our general interest is lacking. It is not the only reason, but it is one of the reasons why we are struggling to reinvigorate jobs and growth. These difficulties in articulating the general interest of the euro area are particularly visible in fiscal matters, and stem from flaws in the EMU governance.

What we need today are fiscal policies that are able to accommodate job creation. I am not suggesting that we can afford outright expansionary policies, but simply that the economic upturn gives us a chance to gradually distance ourselves from pro-cyclical policies.

Concretely, balanced fiscal policies would rest on two pillars of equal importance. First, closing the output gap as quickly as possible by raising aggregate demand: this is where President Juncker’s investment plan ties in. At the same time, debts must be kept on a sustainable path. Striking the right balance will require a certain degree of fiscal dexterity.

Some countries opt to go beyond what is required by European fiscal rules – and some clearly do less. This leads me to the observation that although the overall neutral stance in the euro area today is appropriate, it is less by design than by chance. The sum of nationally optimal fiscal policies is not necessarily the overall optimal fiscal policy for the euro area.

Therefore I think that time has come to reflect on the best ways to design more actively the overall fiscal stance in the euro area. Our fiscal rules were not designed as a tool to conduct macroeconomic policies at the euro area-level, but to keep the macroeconomic policies of individual euro area members on a virtuous path. That is all right. But we should at least empower ourselves to measure and discuss what the collective effect of this country-by-country approach is for the euro area as a whole. A more systematic, structured and permanent exercise of measuring would be instrumental in serving this purpose.

Policy-making on fiscal or economic matters in general is not a self-generated process: it is shaped by institutions – or informal bodies such as the Eurogroup – and its efficiency is therefore a reflection of the efficiency of the decision-making process within these bodies. Dissatisfaction with the current economic situation therefore questions the EMU governance.

In my opinion, our governance is lacking on three fronts:

  • First, democratic oversight. The European Parliament feels that the Eurogroup too often works as a « black box ». This also calls for more personification of the governance, to enhance accountability.
  • Second, existing arrangements do not cater for the articulation and the expression of the European general interest. Today the Eurogroup mostly operates as a platform for head-on confrontation between opposite, national sources of legitimacy. As Habermas pointed out, « European governments are unable to act in the interest of a joint European community because they think mainly of their national electorate. We are stuck in a political trap. » The Commission attends the meetings of the Eurogroup, but is not firmly part of the decision-making process, contrary to the ECOFIN.
  • Finally, we struggle to reconcile complexity and credibility. The current fiscal framework is often criticised for its complexity; and this complexity in turn fuels suspicion that rules are unevenly enforced. The complexity of our fiscal rules is partly the cost of making these rules ‘smarter’, i.e. capable of responding to the complex environment they operate in. It also reflects a sincere attempt at catering for all kinds of circumstances, to increase predictability and prevent risks of abuse. At the same time, the more complex the rules, the more difficult – some would say arbitrary – their enforcement. This undermines the credibility of the enforcer, i.e. the Commission.

This flawed governance is not a sound basis to foster growth and stability. My personal take is therefore that a far-reaching reform of the EMU governance is needed, and sooner rather than later, to remedy the shortcomings I mentioned.

I believe that the executive role of the European Commission should be dramatically enhanced in the Eurogroup, and that the Commission should be represented by a Eurozone Finance Minister. The Minister would be in the front line to handle crises on behalf of the euro area community, and he or she should be able in due time to draw on financial resources available for the euro area. Being a Member of the European Commission, it may be somewhat awkward for me to make the case for stronger central fiscal institutions. But the President of the ECB argued recently that fiscal institutions may ultimately offer a superior alternative to fiscal rules when it comes to the EMU governance architecture.

However a Eurozone Finance Minister will only be able to speak on behalf of the euro area if he or she is backed by democratic legitimacy. It would be up to the European Parliament to decide how it may best organise its proceedings and internal arrangements to confer legitimacy upon the Minister, and to exercise democratic control over him in the future. In other words, we need more democratic control of better quality.

There are two complementary reasons why an institutional centre carrying more authority would be useful in the European fiscal framework. One is to ensure the full enforcement of fiscal agreements. The current enforcement gap explains the attraction for an authority with the legitimacy and accountability to transcend national polities. The other reason is to allow a move from purely proscribing rules to a more prescriptive approach, where the case is positively made that the recommended policies are economically sound.

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Voilà les quelques observations que je souhaitais partager avec vous aujourd’hui. Doper l’efficacité de notre politique économique appelle au plein déploiement d’initiatives novatrices et ambitieuses, sans se contenter du ronron tranquille des logiciels établis. Car ils ne nous préparent pas pour les défis de demain, et ne répondent pas à ceux d’aujourd’hui. Merci.

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