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Démocratie européenne et rôle des parlements

Catégorie : Actualité,Europe / International,Politique,Réflexions | Par pierre.moscovici | 18/02/2016 à 13:02
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Démocratie européenne et rôle des parlements

A l’heure où l’Europe négocie le Brexit et l’avenir de Schengen, qui peut bien s’intéresser à ce que les parlements ont à dire sur l’Europe ? Et pourtant, quand les peuples doutent et les leaders manquent d’ambition, n’est-il pas opportun de revenir vers les sources de la démocratie, à savoir nos parlements, nationaux ou européen?

Le Parlement européen et les parlements nationaux se réunissent cette semaine à Bruxelles: je viens d’y faire trois interventions en deux jours pour parler gouvernance économique européenne. L’occasion de revenir sur le rôle de chacun, et sur l’importance d’une démocratie européenne robuste comme sous-bassement nécessaire de notre projet commun.

Je veux partager ici quatre réflexions personnelles, sans doute pas totalement consensuelles aujourd’hui.

D’abord, la quête de légitimité du processus décisionnel européen ces dernières années n’a pas encore trouvé son point d’aboutissement. Le rôle du Parlement européen s’est accru depuis les années 1980 dans les traités. Mais c’est seulement le Traité de Lisbonne qui a reconnu le rôle des parlements nationaux. Ceux-ci pratiquent aujourd’hui un examen du contrôle de subsidiarité, ce qui revient concrètement à leur octroyer une fonction de régulation de la production législative européenne. Ils reçoivent les propositions législatives de la Commission européenne. Ils ont des pouvoirs renforcés dans les champs très sensibles pour les souverainetés nationales de la justice et de la sécurité. Bref, ils sont dans le jeu. A eux de saisir la balle.

Je constate que ce renforcement de leurs prérogatives n’a empêché ni la montée du sentiment anti-européen ni celle des partis populistes au Parlement européen et dans les chambres nationales. Corrélation ne veut pas dire causalité, et il y a évidemment d’autres facteurs puissamment à l’œuvre derrière cette « défiance anti-européenne ». Mais ayons l’honnêteté de reconnaître que plus de pouvoir pour les parlements nationaux ne revient pas automatiquement à moins de déficit démocratique européen.

Deuxième réflexion: il n’y a pas un espace politique européen, mais 28, et les parlements nationaux sont les reflets de cette fragmentation. Ils ne sont évidemment pas les vecteurs uniques de ce fractionnement. Mais de fait – et mes échanges intensifs avec les parlementaires nationaux ces derniers jours n’ont pas échappé à la règle – un élu national est avant tout porteur d’une perspective nationale, relai de l’opinion publique de son pays, et intéressé par les problématiques qui lui sont propres.

De ceci – ayons aussi la franchise de le dire à rebours de la pensée dominante ambiante – ne ressort pas une articulation forte de l’intérêt général de l’Union. La juxtaposition des prismes nationaux aboutit, de manière prévisible, à une mosaïque, pas à une vision d’ensemble, cohérente et consolidée, de ce qui est bon pour l’Union, de ce qu’elle devrait faire, de la direction qu’elle devrait prendre. Rien de nouveau sous le soleil, l’Union étant par définition « unie dans la diversité », et il y a des structures pour aider la convergence des vues, comme les conférences interparlementaires. Si le Parlement européen est élu au suffrage universel depuis 1979, c’est aussi précisément pour incarner l’intérêt général et non pas la juxtaposition des intérêts relayés par les parlementaires nationaux – auparavant et depuis 1958, des députés et des sénateurs se réunissaient avec leurs pairs plusieurs fois par an. Prenons garde à un fractionnement de l’espace politique européen, soit un mouvement contraire à celui que j’ai toujours, et dans toutes mes fonctions, activement promu: l’intégration européenne.

Troisième point: si le système échappe à la paralysie aujourd’hui, c’est en raison du trop faible intérêt des parlements nationaux pour les affaires européennes. Il se trouve qu’aujourd’hui – et exception faite bien sûr de certains représentants réellement engagés sur ces sujets – les affaires européennes passent largement « sous le radar » de nombre de chambres nationales. C’est encore trop le cas du Parlement français où, malgré le travail de grande qualité des Commissions pour les affaires européennes, et les questions européennes en général, sont pour l’essentiel perçues comme des questions internationales, donc étrangères à la vie politique et parlementaire. Ce n’est pas le cas partout: en Allemagne ou au Danemark notamment, le gouvernement ne vient pas négocier à Bruxelles sans mandat de son parlement. Incidemment, cela débouche sur une rupture d’inégalité entre les chambres nationales au sein de l’Union. Le contrôle parlementaire national sur leurs gouvernements est à géométrie variable, ce qui n’est pas la meilleure voie pour bâtir une plateforme commune pour l’avenir.

Evitons donc un conflit de légitimité entre le Parlement européen, représentant les peuples européens réunis, et les parlements nationaux parlant au nom des Etats-Nations qui risquerait de faire tomber le système décisionnel dans l’immobilisme. L’addition de légitimités croisées ne crée arithmétiquement pas de la force démocratique. Elle pourrait au contraire neutraliser des forces pourtant concordantes. Disons-le donc clairement: je suis Commissaire européen, je suis politiquement responsable devant le Parlement européen et j’entretiens un dialogue avec les parlements nationaux. À l’inverse, Wolfgang Schauble est responsable devant le Bundestag et dialogue avec le Parlement européen. La démocratie appelle la clarté.

Reste – et c’est ma dernière réflexion – l’impératif de l’approfondissement démocratique de l’Union et plus encore de la zone euro. Le passage à un nouveau cadre de gouvernance, avec la législation européenne créée dans l’urgence de la crise – le « 6-pack » et le « 2-pack » –, a changé le calendrier et en partie déplacé le centre de gravité en matière de politique budgétaire. Nous sommes en effet à présent en zone euro dans un modèle de coordination ex ante des politiques budgétaires nationales: le projet de budget qui est présenté au parlement à l’automne s’inscrit dans le cadre de discussions qui ont lieu précédemment à Bruxelles, avec la Commission et avec les autres Etats membres à l’Eurogroupe. En d’autres termes: on a touché au coeur des prérogatives des parlements nationaux, c’est-à-dire l’examen et le vote du budget annuel. Cet exercice est aujourd’hui soumis à plus de contraintes, doit prendre en compte plus de variables, qu’auparavant.

Cette évolution était nécessaire, pour une raison simple, durement révélée par la crise. Les économies, les systèmes financiers et budgétaires des Etats membres et singulièrement ceux de la zone euro, sont entremêlés. Cela implique plus de coordination, plus de responsabilité, et plus de surveillance. Tout simplement.

Mais cette coordination doit trouver son pendant, en terme de contrôle démocratique – et ici c’est le Parlement européen que j’ai en tête. On le sait depuis longtemps, je suis en faveur d’un Ministre des Finances pour la zone euro. Mais ce n’est que 50% de la proposition, la seconde partie étant souvent occultée: un Ministre des Finances pour la zone euro qui serait directement responsable devant le Parlement européen. Ce serait nécessaire pour asseoir sa légitimité. Ce serait nécessaire aussi pour la vitalité de la démocratie européenne, qui ne peut être une coquille creuse.

Tordons le cou à une dernière conception, erronée: la légitimité démocratique n’est pas un jeu de vases communicants, où si l’un se remplit l’autre se vide. Renforcer les pouvoirs du Parlement européen ne reviendrait pas à « assécher » les parlements nationaux. Il s’agirait plutôt de prendre acte du fait que l’intégration politique européenne – que je souhaite et que je défends – ne peut se faire que si elle s’accompagne d’une démocratisation du processus décisionnel. L’instance vers laquelle se tourner pour réussir cela est le Parlement européen, ce qui ne dispense en rien la Commission de venir débattre de ses choix, propositions et décisions devant les parlements nationaux. C’est une partie importante de ma mission, et c’est la raison pour laquelle j’ai autant apprécié les échanges interparlementaires de ces deux derniers jours.

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