Mon discours à la conférence de France Stratégie: « Quel avenir pour la zone euro ? »

Vous le savez, la Commission européenne a publié le 31 mai dernier un document de réflexion sur l’approfondissement de l’Union Économique et Monétaire. C’est notre contribution à un débat qui doit, à nos yeux, reprendre avec une certaine urgence.

Le calendrier d’adoption de ce document de réflexion n’est pas anodin. De 2008 à 2013, la crise a contraint l’Union à répondre aux circonstances, dans l’urgence. Avec des progrès très substantiels à la clé, d’ailleurs. L’Union bancaire, érigée à marche forcée pendant la crise, est incomplète certes ; elle n’en est pas moins une nouvelle donne. Mais le tourbillon de la crise s’est éloigné. Cela nous donne une chance de prendre du recul pour contempler le tableau qui émerge de ces années difficiles.

Les échéances électorales en France et en Allemagne peuvent déboucher sur une nouvelle dynamique.

Nous cherchons aussi à tirer profit de la fenêtre d’opportunité politique qui s’ouvre. Les échéances électorales en France et en Allemagne peuvent déboucher sur une nouvelle dynamique en matière d’approfondissement de l’Union Economique et Monétaire. Nous relevons en tout cas que le débat s’est d’ores et déjà engagé dans ces deux pays, sur la base de nos propositions.

Le moteur derrière ce document de réflexion, c’est notre inquiétude face aux divergences persistantes en zone euro. La dette publique de l’Italie est deux fois plus importante que celle de l’Allemagne. L’excédent courant allemand est deux fois supérieur à celui de la moyenne en zone euro. Le taux de chômage allemand est lui deux fois inférieur à la moyenne dans l’UEM. Je pourrais encore multiplier les exemples – vous voyez l’idée.

L’héritage de la crise pèse lourdement, et pas de manière uniforme sur nos économies.

D’où viennent ces divergences? Plusieurs facteurs entrent en compte mais un en particulier doit être mis en lumière : l’héritage de la crise, qui pèse lourdement, et pas de manière uniforme sur nos économies. Les dettes publique et privée, le chômage de long-terme et des jeunes, le déficit d’investissements, continuent d’hypothéquer les perspectives de croissance en zone euro. La fragmentation du secteur financier et les faiblesses persistantes dans le système bancaire font aussi partie de cet héritage de la crise.

Ces divergences posent problème à plusieurs niveaux.

Cela rend plus difficile le pilotage économique, tout d’abord. Qu’on pense par exemple à la politique monétaire, qui fait déjà beaucoup pour soutenir l’activité en zone euro ; mais la politique budgétaire n’est pas en reste, qu’on pense aux difficultés que nous avons à articuler une orientation globale de la politique budgétaire pour la zone euro qui ait un sens aussi pour les Etats membres eux-mêmes ;

Cela veut dire aussi que le retour de la croissance ne va pas profiter uniformément à tous les membres de la zone euro. La moyenne va augmenter, mais l’écart entre ceux qui font la course en tête et ceux qui sont en queue de peloton en termes de performance économique va aussi s’accroître ; en fin de compte le risque d’une zone euro à deux vitesses est au bout de la route si nous n’y prenons pas garde.

Les divergences économiques et sociales rendent plus difficile de définir l’intérêt commun de la zone euro.

Mais il y a aussi une composante politique à prendre en compte. En effet, les divergences économiques et sociales rendent plus difficile de définir l’intérêt commun de la zone euro, et de partager une même vision de son horizon. Ces divergences mettent aussi à mal la promesse d’une prospérité partagée, qui était au cœur de l’introduction de l’euro.

Ces divergences doivent impérativement être traitées, parce qu’elles portent en elles le risque d’une dislocation : par définition, une monnaie unique à deux vitesses n’est pas véritablement unique. C’est à cela, prioritairement, que notre document de réflexion sur l’approfondissement de l’Union Economique et Monétaire cherche à répondre.

L’union des transferts et le chacun pour soi sont des impasses.

Je veux dire ici un mot de la philosophie qui anime ce document de réflexion. Il fallait se garder de deux écueils:

Premier écueil, une « union de transferts » – c’est-à-dire des transferts permanents, directs et horizontaux. Ce n’est ni faisable ni souhaitable : la responsabilité doit rester un principe clé dans l’Union Economique et Monétaire. Je sais que les économistes aiment à prendre pour référence les Etats-Unis d’Amérique – c’est une approche heuristique mais nous devons assumer qu’il n’y a pas d’exemple pré-existant pour ce que nous sommes en train de construire. L’Union Européenne est unique, sa monnaie unique est également sui generis – nous devons concevoir une architecture originale.

Second écueil : le chacun pour soi, qui est tout autant une impasse. Selon cette approche, chaque Etat doit « faire ses devoirs » chez lui. Et la force de l’UEM naîtrait de la seule addition de ces vertus individuelles. Nommons les choses : cette approche est la lettre de l’orthodoxie ordo-libérale défendue notamment par les conservateurs allemands.

Cette approche n’est pas plus convaincante que la première : elle fait l’impasse sur les effets agrégés des comportements individuels des Etats – un exemple : les excédents allemands et le taux de change de l’euro – et elle a, de fait, échoué à prévenir les divergences au sein de la zone euro.

Notre réponse est donc simple : il faut mettre en place des outils actifs de re-convergence au sein de la zone euro. Et ces outils doivent à la fois dessiner une voie médiane entre les deux écueils que j’évoquais – entre la solidarité et la responsabilité, pour faire simple – et tirer les leçons de notre expérience de la crise, aussi bien sur le plan du fonctionnement démocratique de nos institutions que sur le plan de la pertinence des règles.

L’approfondissement de l’UEM devra impérativement s’accompagner d’un approfondissement démocratique.

Plus précisément, qu’avons-nous appris pendant la crise ? D’abord, qu’on a fait passer l’efficacité avant le contrôle démocratique. Je ne jette la pierre à personne. Vu la gravité de la crise, le choix – sans doute implicite – a été fait par les dirigeants d’alors de privilégier l’intégrité de la zone euro. Sur ce plan, les résultats sont là. Mais le prix à payer en termes de fonctionnement démocratique est élevé. Je le dis avec simplicité : je ne veux plus, moi, décider derrière des portes closes, dans des instances comme l’Eurogroupe qui ne sont pas responsables devant le Parlement européen, du destin de peuples sur un demi-siècle. En termes opérationnels, cela veut dire que l’approfondissement de l’UEM devra impérativement s’accompagner d’un approfondissement démocratique.

L’expérience a montré que les règles budgétaires ne peuvent être tout-à-la-fois simples, intelligentes et automatiques.

La crise aura aussi mis en avant les limites de nos règles budgétaires. L’expérience a montré que ces règles ne peuvent être tout-à-la-fois simples, intelligentes et automatiques – nous sommes devant l’un de ces « trilemmas » chers aux économistes. En termes opérationnels, cela veut dire que l’approfondissement de l’UEM devra trouver une voie médiane entre un univers gouverné par les règles (« rule-based system » en bon français) et un univers gouverné par les institutions (« institution-based system »).

Troisième enseignement : la zone euro ne peut pas être un camp disciplinaire. La philosophie initiale de l’UEM, qui était celle de faire appliquer la discipline budgétaire principalement par les marchés, a été victime d’un malentendu coupablement entretenu. Les marchés ont vécu la première décennie de l’euro dans une forme de complaisance, et lorsqu’ils ont découvert avec effroi la clause obscure du « no-bail-out » grâce à la crise grecque, ils ont paniqué et mis l’intégrité de l’ensemble de la zone en danger. La réaction des Etats face à la myopie des marchés a été de prendre en main la surveillance, c’est la philosophie des Six- et Two-Packs, et du Fiscal Compact inscrit dans le TSCG. Je l’ai dit, cette reprise en main se heurte au triangle d’incompatibilité qui contraint les règles budgétaires. Elles ne peuvent pas être plus automatiques, plus intelligentes et plus simples. Elles sont devenues d’une complexité qui confine parfois à la confusion. Elles alimentent la défiance entre les Etats et entre les Etats et la Commission – on m’accuse régulièrement d’être à la fois trop souple et trop rigide !

Pour moi, la fuite en avant dans le renforcement des pouvoir coercitifs des institutions européenne sur les budgets et donc les parlements nationaux est une impasse politique – le « fédéralisme d’exception » ou le « veto sur les budgets nationaux » – c’est plus de technocratie quand nous avons besoin de plus de démocratie. Et c’est en fin de compte la victoire de l’euroscepticisme.

L’approfondissement de l’UEM devra marquer un retour à plus de discipline de marché dans le système.

Il faut donc retrouver une voie médiane, revenir à la philosophie initiale de l’UEM qui était bonne. L’enrichir de ce que nous avons appris en 20 années. En termes opérationnels, cela veut dire que l’approfondissement de l’UEM devra aussi marquer un retour à plus de discipline de marché dans le système – sans pour autant croire naïvement en leur lucidité – nous avons besoin d’une architecture qui marche même avec des marchés myopes et grégaires !

L’actif sans risque européen conjuguerait solidarité et responsabilité, que nous voulons combiner plutôt qu’opposer.

C’est notamment cette idée qui sous-tend notre proposition d’un actif sans risque européen – l’un des aspects du document de réflexion sur lequel je veux davantage mettre l’accent aujourd’hui et qui est une réelle nouveauté. Cet actif sans risque européen, qui serait un nouvel instrument d’émission de dette commune, conjuguerait les deux dimensions de la solidarité et de la responsabilité que nous voulons combiner plutôt qu’opposer. Ce serait bien sûr un instrument de solidarité. Mais ce serait aussi un outil de responsabilité car favorisant le retour de la discipline de marché dans le système. Aucune des questions sur la forme de cet actif sans risque et sa gouvernance n’est tranchée aujourd’hui.

L’Union bancaire et une capacité budgétaire de la zone euro sont décisives pour que les dettes nationales ne soient plus perçues comme garanties par la zone euro dans son ensemble.

Cependant, l’existence d’un actif sans risque de la zone euro pourrait donner à l’autorité chargée de son émission – le Trésor européen par exemple – un levier nouveau et indirect pour discipliner les Etats. En particulier car l’accès à cette forme préférentielle de financement ne serait naturellement pas illimité. Dès lors qu’un Etat souhaiterait mener une politique budgétaire qui ne respecterait pas les règles communes, le coût de l’endettement supplémentaire en serait renchéri de manière graduelle. Ce ne seraient donc pas les sanctions éventuelles qui joueraient le rôle de dissuasion, mais les coûts croissants. Tout l’enjeu est donc d’inventer un système où les coûts sont croissants et pas – comme en 2010-2011 nuls jusqu’au vendredi soir, et infinis dès le lundi matin ! De ce point de vue, la finalisation de l’Union bancaire et la mise en place d’une capacité budgétaire de la zone euro sont décisives pour s’assurer que les dettes nationales ne sont plus perçues par les marchés comme implicitement étant universellement garanties par la zone euro dans son ensemble. 

C’est sur ces deux points, et sur la gouvernance que notre Reflexion Paper propose des pistes ambitieuses. Je comprends que c’est également ainsi que sera structurée la discussion de la matinée : l’Union bancaire, des outils nouveaux pour assurer la stabilisation macroéconomique pour la zone euro et de la gouvernance de la zone euro.

Nous devons avant tout finir le travail sur l’Union bancaire, afin de briser définitivement le cercle vicieux entre crise bancaire et dette souveraine. Beaucoup a déjà été fait, pendant la crise financière, pour mettre en place cette Union bancaire. Mais la tâche n’est pas achevée. Les progrès – sur la surveillance du système financier, la protection des dépôts etc. – sont aujourd’hui à un point d’arrêt. Ils sont en effet enlisés dans le débat entre partage des risques d’abord et réduction des risques d’abord. En réalité les deux se renforcement mutuellement et doivent être combinés finement. Les éléments sont sur la table, et ils sont connus : il faut mettre en œuvre sans tarder le système européen de garantie des dépôts et un backstop budgétaire crédible pour le fonds de résolution unique.

Sans plus attendre, nous pouvons explorer les possibilités pour renforcer la dimension « zone euro » du Semestre européen.

Nous devons ensuite relancer le chantier de la convergence en jetant les bases d’une véritable union budgétaire et économique.Sans plus attendre, nous pouvons explorer les possibilités pour renforcer la dimension « zone euro » du Semestre européen. Le semestre européen, pour ceux qui ne seraient pas des experts de la tuyauterie européenne, c’est cet ensemble de règles et de procédures par lesquelles la coordination des politiques économiques des Etats membres de la zone euro est assurée. Dans la pratique, cette coordination est loin d’être parfaite – en particulier parce que nous mesurons mal les effets agrégés, au niveau de la zone euro, des politiques macroéconomiques des dix-neuf membres de l’UEM – je le disais il y a quelques instants.

Les salaires sont au cœur des déséquilibres qui affectent la zone euro.

Sous mon impulsion, nous avons avancé vers une meilleure appréhension des effets agrégés des politiques budgétaires des membres de la zone euro. A titre personnel, je pense que le prochain chantier sera d’aller vers une meilleure appréhension de leurs politiques salariales. Pour une raison simple : on ne peut pas traiter ce qu’on n’a pas mesuré – et les salaires sont au cœur des déséquilibres qui affectent la zone euro – vous en parlerez ce matin j’en suis sûr.

Mais à moyen terme, nous avons besoin d’outils nouveaux pour assurer la stabilisation macroéconomique pour la zone euro. Et nous devons à présent entrer de plein pied dans les discussions sur la forme précise que ces outils nouveaux pourront prendre : un système de protection des investissements publics en cas de récession, un mécanisme de ré-assurance chômage européennes. L’interprétation la plus ambitieuse de cette idée serait celle d’un véritable budget de la zone euro. C’est celle qui a ma préférence personnelle et que je continuerai d’appuyer dans nos discussions avec les Etats membres.

Dernier élément : la réforme de la gouvernance de la zone euro, qui est aussi la condition d’une solidarité renforcée. Tout renforcement des pouvoirs au niveau européen – par exemple, si nous devions décider à Bruxelles des postes d’affectation d’un budget de la zone euro – doit en effet impérativement s’accompagner d’un renforcement équivalent de la dimension démocratique de la zone euro.

Le ministre des finances de la zone euro devra selon moi être institutionnellement robuste et démocratiquement légitime.

A mes yeux ce rééquilibrage institutionnel doit passer par la création d’un Ministre des finances de la zone euro. Ce ministre devrait selon moi être institutionnellement robuste, en cumulant les chapeaux de Commissaire européen aux affaires économiques et de Président de l’Eurogroupe. Nous avons déjà en place un modèle pour cela, avec la Haute représentante pour les Affaires étrangères.

Ce Ministre des finances devrait aussi être démocratiquement légitime. Cela implique d’en faire une figure responsable devant le Parlement européen, organisé de la manière la plus adéquate. Les décisions de l’Eurogroupe doivent faire l’objet d’une surveillance et d’un contrôle de la représentation européenne, c’est absolument capital pour la respiration démocratique du projet européen. La légitimité de la zone euro doit se construire par la substance, c’est-à-dire par des résultats, donc par une performance robuste sur le plan économique ; mais elle doit aussi se construire par la forme, c’est-à-dire par les procédures, en étant à la fois exemplaire en matière de transparence de la décision et irréprochable en matière de contrôle démocratique.

Ce Ministre devrait par ailleurs être techniquement soutenu, par un Trésor de la zone euro qui serait chargé de sa surveillance économique et budgétaire, de la coordination de l’émission d’un actif sans risque européen et de la gestion du mécanisme de stabilisation macroéconomique. Ou pour le dire autrement et plus simplement, de la politique économique de la zone euro.

Enfin ce Ministre devrait être internationalement reconnu au sein des institutions financières, comme porte-parole de la zone euro sur le plan économique, aux côtés du Président de la BCE pour ce qui est de la politique monétaire.

Si nous n’unissons pas mieux nos forces et nos ressources, nous échouerons à contrebalancer le recul de l’Europe.

La Commission européenne a conscience du fait que certaines des propositions du document de réflexion sont très ambitieuses. C’est la raison pour laquelle nous avons proposé une approche très séquencée, très progressive. Il ne s’agit pas de bouleverser le paysage de l’UEM du jour au lendemain, mais de lancer la discussion. Nous avons posé des grands « blocs » dans ce débat – mais dans ce débat, ce sont les détails qui vont compter. Notre objectif est de structurer la conversation qui portera sur ces détails quand les Etats-membres vont s’en saisir – ce que certains ont déjà commencé à faire, d’ailleurs.

Je voudrais finir d’un mot : nous n’avons pas vraiment le choix entre le statu quo et l’approfondissement. Au milieu des années 1950, Jean Monnet, qui reste l’un de nos maîtres à penser sur l’Europe, disait déjà que « Nos pays sont devenus trop petits pour le monde d’aujourd’hui, face à l’Amérique et à la Russie d’aujourd’hui et à la Chine et l’Inde de demain. » A l’époque, l’Europe pesait 37% dans le PIB mondial et 13% dans la population mondiale. Aujourd’hui ces chiffres sont descendus respectivement à 24% et 7%. Si nous n’unissons pas mieux nos forces et nos ressources, nous échouerons à contrebalancer ce recul – je n’ose parler de déclin. Le débat sur l’avenir de la zone euro est en tout cas plus ouvert que jamais et devrait s’accélérer politiquement dès le second semestre de cette année.